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2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了《中华人民共和国湿地保护法》，国家主席习近平同日签署第102号主席令予以公布，自2022年6月1日起实行。

一、湿地保护立法的重要性和必要性

（一）制定湿地保护法，是贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要立法成果。党的十八大和十九大报告分别提出“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”和“强化湿地保护和恢复”。习近平总书记多次强调指出，要建立湿地保护修复制度，实行湿地面积总量管理，严格湿地用途管制，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，为湿地保护立法指明了方向。通过制定湿地保护法，将习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落实落细，将党的主张通过法定程序转化为国家意志，为全社会强化湿地保护和修复提供法律遵循。

（二）制定湿地保护法，是强化湿地保护修复的法治保障。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均提出要制定湿地保护方面的法律法规。针对湿地保护进行立法，有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立完整的湿地保护法律制度体系，为强化湿地的保护和修复提供法治保障。

（三）制定湿地保护法，是坚持人民至上、回应社会期待的必然要求。人和自然是生命共同体。良好生态环境是最普惠的民生福祉。湿地保护法坚持生态优先的原则，坚持以人民为中心，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，通过制度规范保护湿地生态环境，让湿地成为人民群众共享的绿色空间，满足人民日益增长的对优美生态环境的需要。同时，湿地作为重要生态系统之一，缺乏专门的法律法规。通过湿地保护立法，填补了空白。

（四）制定湿地保护法，是履行湿地公约的重要行动。经过近50年发展历程，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）已经从单纯的候鸟及其栖息地保护，转向湿地生态系统的全面保护，更加注重湿地生态系统及其多种功能的发挥。加快我国湿地保护立法进程，对于全面履行《湿地公约》，参与和引领国际湿地保护，彰显大国担当，推动构建人类命运共同体，具有重要的促进作用。

二、湿地保护法的指导思想和原则

湿地保护法的指导思想是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，贯彻落实习近平总书记关于湿地保护的重要指示要求，坚持以人民为中心的发展思想，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，从维护湿地生态系统整体性和系统性出发，建立湿地保护修复制度，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设。

制定湿地保护法以坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生为出发点，以问题为导向，主要秉持五项原则：一是保护优先、系统治理、科学修复和合理利用，推动湿地的系统保护和可持续利用，促进可持续发展；二是尊重自然、顺应自然，遵循湿地生态系统固有的生态规律，统筹湿地生态系统保护修复；三是坚持问题导向，注重解决湿地保护中存在的主要问题，回应相关部门合理诉求，做好与相关法律的衔接，增强法律的针对性和可操作性；四是“坚持生态为民，科学利用”和“探索全民共享机制”的要求，发挥湿地多种功能，实现湿地的合理利用；五是坚持立法的稳定性和创新性，吸收地方已被实践证明可行的做法，借鉴国际湿地立法的有关经验。

三、湿地保护法起草过程

湿地保护立法被列人《第十三届全国人大常委会立法规划》和年度立法工作计划，由全国人大环资委牵头研究起草和提请审议。栗战书委员长，王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长多次就湿地保护立法作出批示指示，提出要求。全国人大环资委制定了立法工作方案，成立了湿地保护立法领导小组，组建了国务院有关部门参与的起草小组。遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，着眼强化湿地保护，坚持问题导向，聚焦湿地保护和修复，深入开展调查研究，充分听取国务院有关部门的意见，广泛听取地方以及专家意见，就重点难点问题开展专题论证，着力提高立法质量。经过深入研究论证，认真吸纳各方面意见，反复修改，形成了湿地保护法草案。十三届全国人大常委会第二十五次会议、第三十一次会议、第三十二次会议先后三次对湿地保护法草案进行了审议和修改，并表决通过。

四、湿地保护法的主要特点

湿地保护法以建立和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生为出发点，以问题为导向，构建了完整的湿地保护修复制度体系。较之于传统的自然资源法律，湿地保护法具有以下显著的时代特征：

一是突出了湿地生态系统的整体保护。与我国现有的单一要素自然资源法律相比较，湿地保护法更加注重生态系统的保护和修复，制度设计更多地从湿地生态系统整体性保护出发。如在立法目的中，明确了维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全。

二是湿地的定义更加科学全面。本法对湿地的定义尊重其科学性，体现了湿地的多重自然属性，既满足了国内湿地管理的需要，也兼顾了国际履约需求。

三是制度设计系统全面。如设置了部门协作机制、湿地面积总量管控制度、调查评价制度、修复制度、约谈制度等，形成了湿地生态系统保护和修复制度的统一有机整体，有利于实现湿地保护高质量发展。

五、湿地保护法的主要内容

湿地保护法分为总则、湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查、法律责任和附则7章，共65条。主要内容包括：

（一）湿地概念及管理体制

湿地定义是湿地立法过程中争议最大、矛盾焦点最突出的问题。湿地保护法第二条第二款规定，“本法所称湿地，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外＂。经广泛征求意见，深入研究，最终从科学的角度，着重体现湿地的多重自然属性和功能，既满足了国内湿地管理的需要，也兼顾了国际履约需求。

1．本法所称湿地，结合理论和实践，国土调查中的湿地地类和其他具有显著生态功能的积水地带、水域，应确定为本法实施范围内的湿地。

2．自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过6米的海域。这一表述来源于《湿地公约》关于湿地的定义“湿地是指天然或人工、永久或暂时性的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有静止或流动、或为淡水、半咸水、咸水水体者，包括低潮时水深不超过6米的海域”。本法所称积水地带主要是沼泽湿地和滩涂湿地。根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，沼泽和滩涂湿地包括森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、其他沼泽地、内陆滩涂和沿海滩涂等。本法所称水域则包括河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沟渠等。

3．该定义将水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂排除在外，考虑了我国湿地保护和合理利用的现实需要，有助于在最大限度保护湿地生态系统的同时，发挥湿地的资源价值，保护农业、养殖业相关权利人的合法权益，充分体现了生态环境立法的协调发展原则的内在要求。总之，湿地保护法对湿地的定义既与《湿地公约》关于湿地的定义相衔接，有利于我国履行国际义务，也考虑到我国具体国情，符合我国生态文明建设的需要，同时与我国现有的湿地保护管理现状相衔接，有利于湿地的全面保护。

4．关于管理体制。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确规定，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹”“加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理＂。因此，本法中规定国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，负责湿地保护规划和相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等其他有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。本法第三十一条至第三十三条明确了自然资源、水行政、住房城乡建设等部门对河湖湿地、滨海湿地、城市湿地保护的职能作用。湿地的管理体制充分尊重现有的与湿地保护相关的行政管理实践，为林草部门监督管理、其他相关部门按职责分工负责的管理体制提供了明确的法律依据，并通过设置部门保护协作和信息通报机制以及地方政府协调机制，强化了各部门按照职责分工对湿地的保护，形成湿地保护合力，符合湿地全面、系统的保护需求，符合我国国情和实践需要。

（二）完善湿地分级分类保护制度

湿地保护法考虑湿地的不同类型、不同保护要求以及部门职责分工，完善湿地分级分类管理制度，形成部门分工协作的保护工作机制。

一是将湿地分为国家重要湿地，省级重要湿地和一般湿地，建立湿地名录制度，明确湿地名录的确定主体和要求。按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门发布国家重要湿地名录及范围，并设立保护标志。国际重要湿地应当列入国家重要湿地名录。省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门负责发布省级重要湿地名录及范围，并向国务院林业草原主管部门备案。一般湿地的名录及范围由县级以上地方人民政府或者其授权的部门发布。

二是将国家重要湿地、省级重要湿地划入生态保护红线，实行重点保护。重要湿地，在生态区位、湿地面积以及维护生态功能、生物多样性上具有重要作用，应当依法划入生态保护红线。

三是对湿地实行分类保护，充分发挥有关部门对河湖湿地、滨海湿地、城市湿地、红树林湿地、泥炭沼泽湿地保护的职能作用。

四是建立湿地保护协作和信息通报机制，形成保护合力。湿地保护管理涉及多个部门，为使湿地保护的相关部门形成合力，各相关部门需要就各自管辖范围内的湿地保护信息进行通报、共享，建立湿地保护的协作机制和信息通报机制。

（三）加强湿地资源基础管理

加强湿地保护与修复工作，首先要摸清“家底”，掌握湿地资源现状及其动态变化情况。湿地保护法按照生态文明制度建设的总体要求，突出湿地保护的基础制度建设，明确了湿地资源调查评价、湿地标准制定、湿地动态监测评估预警、湿地保护规划等重要制度，夯实了湿地保护基础。

1．湿地资源调查评价制度。湿地资源调查评价是湿地资源保护管理工作的基础，其主要任务是查清湿地资源的种类、数量、质量、功能和生态状况以及变化情况等，获取全国湿地率、湿地保护率、湿地生态状况等重要数据；调查湿地资源动态变化情况，并在此基础上，建立科学的评价指标，开展综合分析和系统评价，为科学决策和严格管理提供依据。湿地资源调查完成后，统计汇总湿地资源调查数据，建立科学的湿地资源评价指标，开展综合分析和系统评价，为湿地保护的科学决策和严格管理提供依据。

2．制定湿地标准。制定、执行和不断完善湿地标准的过程，就是不断提高湿地生态系统质量、提高湿地管理水平、提高湿地合理利用水平的过程，也是促进湿地高质量发展的过程。全国湿地保护标准化技术委员会（TC486）经国家标准化管理委员会批准于2008年成立（国标委综合函〔2008〕96号）、由国家标准化管理委员会委托国家林业和草原局管理，在湿地保护领域，从事国家标准起草和技术审查等标准化工作。下设水生生物湿地保护分技术委员会（TC468／SC1）和滨海湿地分技术委员会（TC468／SC2）。国家标准未作规定的，可以依照标准化法制定地方标准，并由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门报国务院标准化行政主管部门备案，由国务院标准化行政主管部门通报国务院林业草原主管部门。

3．湿地动态监测评估预警制度。按照事权划分原则，国务院林业草原主管部门应当按照监测技术规范开展国家重要湿地动态监测，及时掌握湿地分布、面积、水量、生物多样性、受威胁状况等变化信息。省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门应当按照监测技术规范开展省级重要湿地动态监测工作。县级以上地方人民政府林业草原主管部门应当加强对一般湿地的动态监测。国务院林业草原主管部门应当依据监测数据，对国家重要湿地生态状况进行评估，并按照规定发布预警信息。省、自治区、直辖市人民政府林业草原主管部门应当开展省级重要湿地评估和预警工作。

4．发挥规划引领作用。湿地保护是一项长期而艰巨的任务，必须规划先行，加强统筹。湿地保护法突出湿地保护规划的引领作用，明确了湿地保护规划的编制依据、主体和程序，通过规划落实湿地保护的目标任务、总体布局、保护修复重点和保障措施等内容，保证湿地保护工作有序推进，分类施策，久久为功。从实践工作来看，早在2003年，国务院批准了《全国湿地保护工程规划（2002―2030年）》，国家林业草原主管部门每五年根据国民经济和社会发展五年规划纲要和《全国湿地保护工程规划（2002－2030年）》编制湿地保护五年实施规划；在地方层面，地方林业草原主管部门编制本地区湿地保护发展五年规划，如《江西省湿地保护修复“十四五”规划》《湖北省湿地保护修复“十四五”工程实施规划》等。

湿地保护规划要根据国家生态文明建设和生态建设的总要求，结合国家湿地保护的目标任务，确定本区域内湿地保护的目标和任务。根据规划范围内各地不同的自然条件、社会经济情况及发展趋势，确定总体布局主攻方向，明确湿地保护修复的重点。

（四）实行湿地面积总量管控

国务院林业草原、自然资源主管部门会同国务院有关部门根据全国湿地资源状况、自然变化情况和湿地面积总量管控要求，确定全国和各省、自治区、直辖市湿地面积总量管控目标，报国务院批准。地方各级人民政府应当采取有效措施，落实湿地面积总量管控目标的要求。必须从维护国家生态安全和经济社会可持续发展出发，坚决制止乱占湿地和破坏湿地的行为，确保湿地总量稳定。

为此，湿地保护法规定了以下重要制度：

一是实行湿地面积总量管控，将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制，提出管控要求。2016年11月，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，其中提出的湿地保护目标责任制的内容包括三个方面：落实湿地面积总量管控、提升湿地生态功能、建立湿地保护成效奖惩机制，其中“落实湿地面积总量管控”是其核心内容。

二是严格控制占用湿地，对建设项目占用湿地提出严格要求，严格限制占用重要湿地。建设项目造址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响。首先，要坚持“避让原则”，建设项目选址、选线应当避让湿地，避免对湿地造成损害。要求尽量控制和减少对湿地的占用，能不占用尽量不占用，能换地点要尽量换地点。其次，要坚持“减少原则＂，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响，采取切实可行的措施将无可避免的湿地损害最小化。

三是规定经依法批准占用重要湿地的单位应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地；没有管部门。条件恢复、重建的，应当缴纳湿地恢复费。重要湿地占用也可采取“占补平衡”的原则进行补偿。如果没有条件采取“占补平衡”的原则进行恢复、重建的，应当缴纳湿地恢复费。

（五）科学推进湿地修复工作

湿地保护法坚持问题导向，因地制宜推进湿地保护工作：明确自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则，对破碎化严重或者功能退化的自然湿地进行综合整治和修复，优先修复生态功能严重退化的重要湿地。

区分不同情况，明确湿地修复责任主体，区分不同类型，明确湿地修复要求，对具备恢复条件的原有湿地、退化湿地、盐碱化湿地等，因地制宜采取措施，恢复湿地生态功能。同时按照湿地保护规划采取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施，增强湿地生态功能和碳汇功能。对退化泥炭沼泽湿地进行修复，并根据泥炭沼泽湿地的类型、发育状况和退化程度等，采取相应的修复措施。

建立健全湿地修复方案编制和审批以及湿地修复验收、后期管理、修复效果评估等制度，加强对湿地修复的全过程监督。此外，针对一些地方在城市建设中出现的违规挖湖造景等问题，专门规定：禁止违法占用耕地等建设人工湿地。

（六）规范引导湿地的合理利用

为保护好我国的湿地，实现湿地资源的可持续利用，必须根据人口、资源、生态和环境的现状，以维护湿地系统生态平衡、保护湿地功能和湿地生物多样性，实现湿地的可持续利用为基本出发点，坚持“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的方针，充分发挥湿地的生态、经济和社会效益。

湿地保护法在最大限度保护湿地生态系统的同时，充分考虑了湿地合理利用和可持续发展的现实需要，保护农业、养殖业等行业的合法权益，坚持在保护中发展，提出了合理利用湿地、促进绿色发展的具体要求，体现了生态环境立法的协调发展原则，实现湿地保护生态效益、社会效益、经济效益相统一。

国家坚持生态优先、绿色发展，完善湿地保护制度，健全湿地保护政策支持和科技支撑机制，保障湿地生态功能和永续利用。

湿地保护与利用的目标：全面加强我国湿地及其生物多样性保护，建立起比较完善、科学、规范的湿地保护与管理体系，维护湿地生态系统的生态特性和重要功能，重点保护好重要湿地和自然湿地，优先修复生态功能严重退化的重要湿地，保持和最大限度地发挥湿地生态系统的各种功能和效益，保证湿地资源的可持续利用，造福当代、惠及子孙。

（七）强化湿地生态功能和生物多样性保护

湿地保护对生物多样性保护具有极其重要的意义。湿地保护法通过明确湿地保护与以国家公园为主体的自然保护地体系建设之间的衔接关系，充分发挥自然保护地体系建设对湿地生态系统的保护作用。通过确保湿地生态用水、设置严格的禁止行为确保湿地生态系统功能不被破坏。同时，通过加强湿地野生动植物生存环境的保护，强化对湿地水鸟、水生生物“三场一通道”的保护，并基于外来物种入侵对我国湿地生态系统造成严重危害的现实状况，对向湿地引进外来物种作出严格规定，并在法律责任部分要求与生物安全法衔接，依法处理和处罚外来物种入侵相关违法和犯罪行为。

（八）完善湿地保护支持措施

湿地保护法要求将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，并将开展湿地保护工作所需经费按照事权划分原则纳入预算，通过建立湿地生态保护补偿制度，加大湿地保护转移支付力度，鼓励开展地区间生态保护补偿；同时，湿地保护法要求建立湿地保护目标责任制、约谈制度和领导干部自然资源资产离任审计等制度，全方位保障湿地保护工作的开展；通过加强宣传教育、表彰奖励、重视科学研究与人才培养、推动国际合作，力争在全社会营造形成一种保护湿地的良好风气；明确专家咨询机制，强化科学技术在湿地保护中发挥的重要作用，全面调动社会各领域、各专业的科技力量为湿地保护提供技术指导与支持；鼓励地方根据本地实际，制定湿地保护具体办法，因地制宜地保护本行政区域内的湿地生态系统。

中华人民共和国湿地保护法